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  • 全域旅游釋義——改革創新是全域旅游的核心

    2020-06-12 05:21:04  發布:征集碼頭網
    為深入領會全域旅游主旨內涵,記錄全域旅游發展歷程,打造全域旅游創建標桿,共享全域旅游創建成果路徑,中國旅游出版社策劃出版了《全域旅游創新模式研究叢書》。
    叢書邀請全域旅游權威專家,中國社科院研究員、中國社科院財經戰略研究院旅游研究室主任戴學鋒教授擔任叢書主編,并親自執筆叢書理論讀本,嚴選在全域旅游創建中涌現出來的優質創建單位入編叢書。截至目前,理論讀本和多冊實踐讀本已經正式出版,并得到了諸多業內人士的認可與青睞,為進一步分享叢書成果,編輯部將對各分冊進行精簡內容的連載,重點突出各地在全域旅游創建中的改革創新舉措,供各創建單位博采眾長,共同推進全域旅游發展。
    本期推送內容來自叢書理論讀本,戴學鋒教授、廖斌博士著作《全域旅游:全面深化改革的突破口》。
    書名:
    《全域旅游:全面深化改革的突破口》
    作者:
    戴學鋒  廖斌  著
    書號:
    ISBN 978-7-5032-6335-4
    定價:
    48.00元
    改革創新是全域旅游的核心
    戴學鋒
    說到全域旅游,認真關注的人必然會有如下疑問:
    為什么在2015年底這個時間結點提出全域旅游的概念?為什么到2017年6月才頒布《全域旅游示范區創建工作導則》?為什么到2019年3月才公布《國家全域旅游示范區驗收標準》?為什么由國務院出臺《關于促進全域旅游發展的指導意見》?為什么全域旅游一經提出,就設立了500 多個全域旅游示范區創建單位?為什么全域旅游示范區以縣為驗收的核心?為什么全域旅游示范區創建特別強調黨政一把手掛帥?為什么習近平總書記說“發展全域旅游,路子是對的,要堅持走下去”?為什么李克強總理連續三年在政府工作報告中提到全域旅游?黨中央、國務院為什么如此關注全域旅游?全域旅游到底指的是什么?全域旅游示范區創建的核心工作是什么?
    對全域旅游的解釋必須能回答上述問題。
    我們認為,全域旅游可以從以下三個維度來理解:
    第一個維度:為旅游者提供全方位的服務,滿足新時代旅游者的需求。
    我國已經進入大眾化旅游時代,大陸居民年旅游者人數已接近60億人次,旅游已經成為人們的一種生活方式,旅游需求已經成為剛性需求,成為追求美好生活的重要內容。另一方面,大眾旅游時代的旅游需求已經從簡單觀光旅游向休閑、度假、探險等深度體驗型轉變,最典型的特征就是旅游者不再囿于景區的圍墻內,而是向城市、鄉村更廣闊的地區延伸。
    這些年我們在景區景點的建設、管理上有了長足的發展,特別是A級景區標準的推出,對于提升景區內部的公共服務和管理水平起到了極大的推動作用,通過創A級景區,提升了景區內部道路、標識、衛生、廁所、安全等方面的建設,為旅游者提供了良好的服務。然而,由于我國全社會公共服務長期欠賬,當旅游者在更廣闊的空間自助旅游時就碰到了極大的困難,甚至無法解決內急問題。
    “十九大”報告明確指出,“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,必須堅持以人民為中心的發展思想,不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”因此,作為公共服務的提供者,為滿足旅游者的新需求,各級政府必須為旅游者提供全空間、全時段的旅游公共服務。
    這是理解全域旅游的第一個維度。
    第二個維度:為了實現旅游業管理體制的轉型升級。
    按照第一個維度的分析,新時代要為旅游者提供全時空的服務,然而我們的旅游管理體制卻難以適應為旅游者提供全時空服務的要求。
    首先,中國的旅游管理體制是從管理旅行社和飯店為主建立起來的,直到2000年以后,才通過A級景區管理辦法把景區納入行業管理的范疇,因此自助旅游者等不通過旅行社安排、不住星級酒店、不在旅游景區內游玩的旅游者就很難得到滿意的服務。經常出現的情況是,景區一道圍墻內的世界清靜、衛生又方便,出了景區圍墻則是另外一個嘈雜、混亂、骯臟的世界,甚至很多景區大門口就如同鮑魚之肆一樣,巨大的反差讓旅游者難以適應。但由于景區外旅游行政管理部門鞭長莫及,盡管旅游者滿腹牢騷,旅游管理部門也無能為力。
    其次,旅游者的需求是全方位的,而我們旅游行政管理部門的服務則無法全面覆蓋。比如幾年前山東出現的38元大蝦,旅游者極為不滿,然而旅游管理部門卻真的無能為力,因此板子打在旅游管理部門的屁股上確實是有點冤枉的。因此,在新時代為適應散客旅游者的需求,就必須建立起旅游綜合管理的理念。
    此外,即便是傳統旅游項目,如景區等,在建設開業過程中,也必須有相關部門的理解和支持。當前旅游市場異常火爆,然而很多旅游投資卻難以落地,因為旅游業往往不被地方政府重視,在考慮用地指標等重要資源分配時,經常要給其他投資讓路。這也是當前景區供給不足,依然人滿為患的重要原因。
    因此,為了更好地滿足旅游者全時空的旅游需求,就必須建立起符合新時代旅游者需求的旅游業運行管理體制,就必須對旅游業進行全要素、全行業、全過程的綜合管理。
    從上述兩個維度來理解全域旅游,全域旅游顯然包括全時空,全要素,全行業,全過程等方面,這也是大多數人對全域旅游的理解。照此理解,顯然全域旅游并非新概念,因為2010年就有專家提出“無邊界旅游”,2013年北京市旅游委就組織專家出版了《廣義旅游學》,其核心就是對旅游業必須進行綜合管理。而僅僅從上述兩個維度,顯然無法回答開篇的一系列疑問。
    第三個維度,實現旅游業對全面深化改革的帶動。
    中國的改革走的是一條漸進式改革的道路,漸進式改革最大的特點是逐步探索不斷前進的。由于我國社會主義市場經濟管理體制是逐步建立起來的,在建立過程中,部門劃分越來越細,管理也越來越全面,到2013年底的時候,我國各大部委出臺的法規性文件就有7767部,首先這些文件大都不是第三方立法,行政管理的色彩非常濃;其次這些文件大都是從管理的角度設立的,很少有從服務市場經濟角度設立的;更重要的是,由于我國經濟體制改革是漸進式的,很多早期的法規性文件越來越不適應當前市場經濟發展的需要。到2013年底時,越來越多的有識之士認為我們的市場經濟被“管死”了。因此,2013年底我國召開的十八屆三中全會上,提出了“要讓市場在資源分配中發揮決定性作用”的理念,提出要進行全面深化改革, “全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。”
    十八屆三總全活后僅僅幾個月,國務院即出臺了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》(國發2014 31號文件),顯然是希望把旅游業作為全面深化改革的破冰產業。因為,旅游業船小好掉頭;旅游業一業興百業旺,對國民經濟的作用大;更為重要的是,旅游業是一個內部限制為幾乎為“零”,而外部制約與其他部門一樣多的行業。通過對旅游業改革發展的探索,必然對解決我國市場經濟管得過“死”的問題探索解決之道,為此,李克強總理還提出建立旅游業發展的部級聯席會議制度,解決旅游業的外部制約問題。
    國發31號文件出臺后,當時的國家旅游局進行了一系列探索,會同國家發改委和國家統計局進行了旅游統計調查,會同國土部和住建部進行了旅游用地方面的探索等等。然而,所有這些自上而下的改革都必然碰到現有部門法規和管理體制的制約,甚至新出臺的推進旅游業發展的文件,必須與此前的所有文件相一致,而那些文件很多都是限制旅游業發展的。顯然這種自上而下的改革,難以真正讓旅游市場在資源分配中發揮決定性作用。在這個背景下,在2015年底國家旅游局提出全域旅游的概念:全域旅游是指在一定區域內,以旅游業為優勢產業,通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升,實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享,以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。這顯然是要啟動基層的活力,轉變發展理念和模式,讓旅游市場在資源分配中發揮決定性作用。
    自從秦始皇提出郡縣制后,我國“百代都行秦政制”,縣級政府成為了最基本的行政管理細胞,所謂“上面千條線,下面一根針”,各大部委的法規文件都要縣級層面來落實,因此全域旅游示范區驗收細則明確提出,全域旅游示范區驗收的核心是縣級。全域旅游示范區建設既然是縣域整個治理體制和發展模式的轉變,因此必須地方黨政一把手掛帥來整體全面系統推動。
    全域旅游示范區創建要實現“要讓市場在資源分配中發揮決定性作用”的全面深化改革探索,對“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。”具有極為重要的作用,因此黨中央、國務院極為重視。
    全域旅游概念提出后,國家旅游局非常希望以旅游業為優勢產業的縣能先行先試,打破不合理的體制機制、政策法規等建立起適合旅游市場發展的理念和模式。然而由于慣性思維,地方期望國家旅游局指明全域旅游到底怎么做,否則全域旅游示范區創建工作很難推動。為此,在2017年國家旅游局出臺了《全域旅游示范區創建工作導則》,為地方發展全域旅游示范區指明了方向。此后為了應對驗收全域旅游示范區的需要,又在2019年出臺了《國家全域旅游示范區驗收標準》。在該標準中,為了突出改革創新在全域旅游示范區創建中的重要性,標準設定了“規定動作”(1000-100)分,和改革創新獎勵200分,滿分1000分的標準。這種打分標準潛臺詞非常明顯:沒有改革創新就不可能是全域旅游示范區。
    從第三個維度看,全域旅游最為重要的是全新理念、全新模式和全面改革創新,再加上前兩個維度的全時空、全產業、全要素、全部門、全社會、全民參與等才是全域旅游的全部含義。
    本書的重點是從第三個維度來闡釋全域旅游,為此我們回顧了改革開放歷程中旅游業的作用,分析了全域旅游對全面深化改革的意義,并用大量案例說明了全域旅游示范區創建過程中改革創新的重要性。
    盡管本人執筆起草了《全域旅游示范區創建工作導則》,作為起草組組長組織完成了《國家全域旅游示范區驗收標準》,參與了全域旅游示范區的驗收工作,也到很多地區進行了調研,廖斌博士也參與了《國家全域旅游示范區驗收標準》的起草,以及全域旅游示范區的驗收和調研工作,然而全域旅游示范區創建是一項實踐性很強的工作,“群眾是真正的英雄,而我們自己則往往是幼稚可笑的,”在調研中我們發現地方有很多創造性的工作,完全超出我們的設想。從這個意義上看,全域旅游示范區創建的探索是沒有止境的,我們的書僅僅是該項工作探索的一小步。

    (作者:征集碼頭網)

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